Cadre de politique de réinstallation (CPR)
- Présentation du Projet
Le Gouvernement de la République Démocratique du Congo prépare, avec le soutien financier et technique de la Banque mondiale, le Projet Multisectoriel de Nutrition et Santé de l’Enfant (PMNS). L’objectif de développement du Projet consiste à améliorer l’utilisation des interventions nutrition-spécifiques et nutrition-sensible de haut impact dans les régions ciblées du projet. Le Projet, d’une durée de 5 ans, est organisé autour de quatre composantes telles que décrites ci-dessous :
- Composante 1 : Améliorer la Prestation des Interventions Communautaires et pour les Changements Sociaux et de Comportement
- Composante 2 : Améliorer l’offre de services et l’achat stratégique
- Composante 3 : Pilotage de la démonstration de Convergence
- Composante 4 : Renforcement des Capacités et de Gestion de Projet
- Composante 5 : Composante d’Intervention d’Urgence (CERC)
Le PMNS concerne différentes provinces parmi lesquelles : Kasaï, Kasaï Central ; Kwilu et Sud-Kivu pour le projet parent, Sud-Kivu et Tanganyika dans le cadre du GAFSP et Kasaï, Kasaï-Central et Kasaï-Oriental pour les interventions d’urgences. Les bénéficiaires directs ciblés par le projet sont en priorité : (i) les enfants de moins de 5 ans ; (ii) les jeunes de niveau primaire et secondaire ; (iii) les femmes enceintes et allaitantes.
Certaines activités de la Composante 2 (Améliorer l’offre des Services Spécifiques et Sensibles à la Nutrition) pourraient requérir potentiellement l’acquisition des terres, pouvant ainsi entrainer l’expropriation des ayants-droits, la perte des biens (arbres, constructions, infrastructures communautaires, etc.) et de sources de revenus des personnes situées dans les emprises des travaux, avec pour conséquence le déplacement physique et/ou économique des personnes affectées. Toutefois il y a lieu de préciser qu’à ce stade du projet, les zones d’acquisition potentielle ne sont pas encore connues au niveau des deux provinces concernées. C’est ce qui justifie la préparation du présent Cadre de Politique de Réinstallation (CPR).
- Objectifs du Cadre de Politique de Réinstallation
Le présent Cadre de Politique de Réinstallation (CPR) a été préparé pour répondre aux exigences de la réinstallation décrites dans la Norme Environnementale et Social (NES) n°5 sur l’acquisition de terres, restrictions à l’utilisation de terres et réinstallation involontaire.
Il a pour objectif de décrire précisément les principes, les modalités d’organisation et les critères de conception de la réinstallation qui doivent s’appliquer aux composantes ou aux sous-projets devant être préparés durant la mise en œuvre du projet (voir le paragraphe 25 de la NES no 5).
Une fois que les sous-projets ou les composantes individuelles du projet auront été définis et que l’information nécessaire sera rendue disponible, ce cadre sera élargi pour tenir compte des risques et effets potentiels du projet. Les activités du projet qui entraîneront des déplacements physiques et/ou économiques ne démarreront pas tant que ces plans spécifiques n’auront pas été mis au point et approuvés par la Banque.
Le cadre de politique de réinstallation est élaboré lorsque la nature ou l’ampleur probable des acquisitions de terres ou des restrictions à l’utilisation de terres liées au projet, qui sont susceptibles d’entraîner des déplacements physiques et/ou économiques, ne sont pas connues pendant la phase de préparation du projet et dont les principes généraux et procédures seront compatibles avec la NES n°5. Une fois que les composantes individuelles du projet auront été définies et que l’information nécessaire sera rendue disponible, un tel cadre sera élargi ou décomposé en plusieurs plans spécifiques selon les risques et effets potentiels du projet.
Aucun déplacement physique et/ou économique ne sera effectué tant que les plans requis en vertu de la NES n°5 n’auront pas été mis au point par l’Emprunteur et approuvés par la Banque.
- Catégories des personnes et groupes potentiellement affectés
Trois catégories de personnes ou groupe de personnes peuvent être affectées par les impacts potentiels de l’exécution du PMNS :
- Individu affecté : Dans la mise en œuvre des activités du projet, les travaux peuvent engendrer des dommages susceptibles de remettre en cause les biens et les moyens de subsistance de certains individus. Dans ce contexte, un propriétaire d’infrastructures et toute autre personne économiquement active sur les sites visés peut se voir contraint de laisser ou déplacer son bien, son logis ou ses activités en raison de la réalisation du projet. Ces sujets constituent des personnes affectées par le projet et peuvent être des résidents permanents ou des migrants saisonniers
- Ménage affecté : Un dommage causé à un membre d’une famille par le projet peut porter préjudice à tout le ménage. Un chef de ménage d’une concession, un restaurateur, un vendeur/une vendeuse, un artisan ou un prestataire de service qui survient aux besoins alimentaires de son ménage grâce à l’exercice de ses activités, éprouvera des peines et des difficultés pour répondre aux mêmes besoins s’il en vient à subir négativement l’impact de ce projet. Tous types de ménage sont considérés, y compris ceux qui sont unipersonnels. Ces ménages peuvent être des résidents permanents ou des migrants saisonniers.
- Communauté affectée : les communautés subissant des pertes collectives du fait de la perte d’accès à la zone d’empreinte du projet sont aussi considérées comme une catégorie de PAP éligible (pâturage, produits forestiers)
Ces trois catégories de PAP peuvent inclure des individus ou ménages vulnérables et/ou marginalisés, surtout dans les zones d’intervention du projet frappées par des conflits armés comme la Province du Kasaï où sont enregistrés beaucoup de personnes victimes de Violences Basées sur le Genre (VBG) et de déplacées de guerre. Ces catégories d’individus ou ménages risquent de devenir plus vulnérables suite à la réinstallation. A la suite des consultations menées et de la revue documentaire, les individus ou ménages vulnérables et/ou marginalisés sont : les femmes y compris les femmes chefs de ménage (sans soutien ou avec un faible soutien) ; les personnes victimes de VBG pouvant aller des violences sexuelles exercées sur les femmes et les jeunes filles mineures à l’exploitation abusive exercée sur les enfants par les milices, les déplacés de guerre, les personnes stigmatisées victimes de maladies comme le VIH-SIDA ou autres ; les personnes déjà déplacées dans le cadre d’un autre projet ; les personnes âgées, sans soutien ; les handicapés (physique ou visuel) éprouvant des difficultés à exercer normalement une activité économique ; les enfants en situation difficile particulièrement ceux sans domicile fixe (enfants non accompagnés), orphelins, entre autres.
- Système national d’expropriation pour cause d’utilité publique
Le Système national d’expropriation pour cause d’utilité publique repose sur la Constitution et la législation foncière (les textes applicables au foncier, le statut des terres, la participation du public, les mécanismes d’acquisition de terrain, de réinstallation et de restructuration économique).
La Constitution du 18/02/2006 stipule en son article 37 que « l’expropriation pour cause d’intérêt général ou d’utilité publique ne peut intervenir qu’en vertu d’une loi prévoyant le versement préalable d’une indemnité équitable. Nul ne peut être saisi en ses biens qu’en vertu d’une décision prise par une autorité judiciaire compétente ».
En RDC, le sol est la propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l’État aux termes de l’article 53 de la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, appelée communément loi foncière.
La Loi n°77/001 du 22 février 1977 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique dispose en son article 1er que « sont susceptibles d’expropriation pour cause d’utilité publique » : la propriété immobilière ; les droits réels immobiliers à l’exclusion du permis d’exploitation minière qui sont régis par une législation spéciale ; les droits de créances ayant pour objet l’acquisition ou la jouissance d’immeubles ; les droits de jouissance des communautés locales sur les terres domaniales.
Procédure d’expropriation
La loi congolaise sur l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit deux phases en cette matière. Il y a d’une part, la démarche administrative et d’autre part la démarche judiciaire. La démarche administrative comporte deux phases principales : la phase préparatoire et la décision d’utilité publique des travaux et d’expropriation (forme et publicité). Il comprend aussi les cas de réclamations et observations de l’exproprié. En droit Congolais, l’expropriation est une procédure qui relève davantage de la compétence du Pouvoir Exécutif. Les tribunaux ne sont déclarés compétents que pour régler à posteriori les incidents nés de l’opération entre expropriants et expropriés.
Procédure d’indemnisation
L’article 18 de la loi n° 77-001 du 22 février 1977 précise que l’indemnité due à l’exproprié doit être fondée sur la valeur du bien à la date du jugement statuant sur la régularité de la procédure. L’indemnité doit être payée avant l’enregistrement de la mutation immobilière. Passé ce délai, l’exproprié peut poursuivre l’expropriant en annulation de l’expropriation, sans préjudice de tous dommages intérêts. Pour la fixation des indemnités, la loi n° 77-001 du 22 février 1977 a prévue différentes évaluations : une évaluation par les intéressés eux-mêmes des indemnités ou compensations dûment justifiés ; une évaluation judiciaire des indemnités sur base d’un rapport commun de trois experts commis ; une évaluation par deux géomètres experts immobiliers du cadastre auxquels est adjoint, selon le cas, un agronome ou un autre spécialiste suivant la nature du bien à exproprier.
- Analyse des gaps du système national en matière de réinstallation
La norme environnement et sociales n°5 de la Banque Mondiale relativement à l’acquisition de terres, restrictions à l’utilisation de terres et réinstallation involontaire reconnaît que l’acquisition de terres et les restrictions quant à leur utilisation par des projets peuvent avoir des impacts négatifs sur les personnes et les communautés qui en sont les utilisateurs (consulter le chapitre introductif de la NES 5 de la Banque Mondiale).
La réinstallation involontaire intervient dans les cas d’expropriation ou de restrictions de droit d’usage.
La NES n°5 considère la réinstallation involontaire à la fois comme un déplacement physique (déménagement ou perte d’un abri) et économique (perte d’actifs ou d’accès à des actifs donnants lieux à une perte de source de revenus ou de moyens d’existence) permanent ou temporaire résultant des types suivants d’acquisition de terres ou de restrictions à l’utilisation liés aux types suivants de transactions foncières suivantes :
- Droits fonciers ou droits d’usage des terres acquis ou restreints par expropriation ou par d’autres procédures obligatoires en vertu du droit national ;
- Droits fonciers ou droits d’usage de terres acquis ou restreints à la suite d’accords négociés avec les propriétaires fonciers ou les personnes disposant d’un droit légal sur ces terres, dans l’hypothèse où l’échec des négociations aurait abouti à une expropriation ou à toute autre procédure de ce type ;
- Restrictions à l’utilisation de terres et limitations d’accès à des ressources naturelles qui empêchent une communauté ou certains groupes au sein de cette communauté d’exploiter des ressources situées dans des zones sur lesquelles ceux-ci ont des droits d’occupation ancestraux ou coutumiers ou des droits d’usage reconnus. Il peut s’agir de situations dans lesquelles des aires protégées, des forêts, des aires de biodiversité ou des zones tampons sont créées formellement dans le cadre du projet ;
- Réinstallation de populations occupant ou utilisant des terres sans droits d’usage formels, traditionnels ou reconnus avant la date limite d’admissibilité du projet ;
- Déplacement de populations en raison du fait que leurs terres sont rendues inutilisables ou inaccessibles à cause du projet ;
- Restrictions à l’accès aux terres ou à l’utilisation d’autres ressources, notamment des biens collectifs et des ressources naturelles telles que les ressources marines et aquatiques, les produits forestiers ligneux et non ligneux, l’eau douce, les plantes médicinales, les zones de chasse, de cueillette, de pâturage et de culture ;
- Droits fonciers ou prétentions foncières ou ressources cédées par des individus ou des communautés sans avoir reçu paiement intégral d’une indemnisation ; et
- Acquisition de terres ou restrictions à leur utilisation observées avant le démarrage du projet, mais qui ont été entreprises ou engagées en prévision ou en préparation du projet.
La comparaison entre le cadre juridique national et les exigences de la NES n°5 de la Banque Mondiale permet de mieux saisir les écarts et rapprochements possibles entre ces textes.
- Concordances
Les textes concordent en matière de dédommagement de la personne affectée, incluant le calcul et le paiement de l’indemnité. Plus spécifiquement, les points de convergence entre la législation congolaise et la NES n° 5 incluent :
- les personnes éligibles à une compensation ;
- la date limite d’éligibilité (cut-off date) ;
- le type de paiement ;
- Le dédommagement de la personne expropriée ;
- Le calcul de l’indemnité ;
- Le paiement de l’indemnité (préalablement à la prise de possession).
- Divergence
Les différences entre la législation congolaise et la norme environnementale et sociale n°5 sur l’acquisition de terres, restrictions à l’utilisation de terres et réinstallation involontaire de la Banque Mondiale, les gaps, et les propositions par rapport à ces gaps sont résumés dans le tableau ci-après.
Les points de divergence existent et se résument comme suit :
- Les occupants irréguliers ne sont pas pris en charge par le droit national ;
- Les procédures de suivi et d’évaluation n’existent pas dans le droit congolais ;
- La réhabilitation économique n’est pas prévue en RDC ;
- Le coût de réinstallation n’est pas pris en charge en RDC ;
- Le déménagement des Personne Affecté par le Projet (PAP) n’existe pas en droit congolais ;
- Le règlement des litiges est plus souple dans la législation de la Banque Mondiale ;
- Les groupes vulnérables sont inconnus en droit positif congolais ;
- La participation est plus large dans les textes de la NES 5 ;
- Les alternatives de compensation ne sont pas prévues dans le droit congolais.
Il apparaît que les points de divergence sont plus nombreux entre la législation congolaise et la norme environnementale et sociale n°5 de la Banque mondiale que les points de convergence. En cas de différence entre la législation nationale et la norme environnementale et sociale n°5, l’exigence de la norme environnementale et sociale n°5 de la Banque mondiale sera considérée.